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                馬陸亭:章程制定反映教育的改革進程

                發布人:未知 發布時間:2015-04-15 10:34:25點擊數量:

                《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)日前以教育部令的形式發布。教育部辦公廳頒發通知要求所有高等學校在2012年內全面啟動章程制定或者章程修訂工作,提出教育部及各地要盡快組建章程核準委員會、建立章程核準╱機制與程序。可以說,這是中國高等教育發展史上具有裏程碑意義的重要事件,將結束高等學校長期以來無章辦學的歷史。它將與1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出的逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制1998年《高等教育法》規定的高等學校的法人地位及七項基本自主權,2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《教育規劃綱要》)提出的建設現代ㄨ學校制度一起,逐步深化地描ζ 繪出我國現代大學發展欲構建的基本制度框架。

                    一、章程是現』代大學制度建設成果的集中體現

                    經歷了30多年的改革開放歷程,我國高等教育在教育宏觀管理體制改革和學校內部管理體制改革兩方面均取得了巨大的進展,建設現代大學制度的條件已基本成熟。現代大學制度是現代大學發展的重要標誌,《教育規劃綱要》明確提出要推進政校分開、管辦分離落實和擴大辦學自主權構建政府、學校、社會的新型關系,在完善中國特色大學制度部分要求各高校應依法制定章程,依照章程規定管理學校。《辦法》在第一章總則第一條開宗明義指出為完善中國特色大學制度,指導和規範高等學校章程建設,促進高等學校依法︽治校、科學發展……制定本辦法。因此,章程制定是現代大學制度建設的重要內容,是為了高等學校的科學發展,章程應是高等教育最後改革成果的集中體現。

                    1.章程制定工作的全面啟動預示著高校法人地位進入實質性落實階段

                    章程是約定和闡述獨立主體使命,界定內部各利益關系的責任和義務,處理和外部利益相關方∏的關系準則,書面寫定的有法定意義的組織規程。章程的主體必須是獨立實體,非獨立實體不能有章程而只能有內部規章。我國1995年的《教育法》規定學校有按照章程行使¤自主管理的權利,1998年的《高等教育法》規定高等學校自批準之日起取得法人資格。但是,由於長期以來高等學校並沒有被稱之為大學憲法的章程的存在,國家法律很難落到實處,學校自主權難以真正落實,這才有過去經常出現的權力的循環和近年來熱議的高等學校去行政化之爭。

                    《辦法》第三◣條標明章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高校法人地位的實現需要理清兩種關系:辦學的外部關系,即所謂的面向社會和依法辦學;辦學的內部關系,即所謂的自我管理和約束機制。第一種關系主要由法律明確,章程承接一下;第二種關系主要由章程明確,輔之於具體的內部規章。因此,章程上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度,是推動和規範高校面向社會依法自主辦學的基本依據,這才有其大學憲法之義。

                    改革開放30多年來,我國開展了轟轟烈烈的▓高等教育管理體制改革。但是,一方面政府宏觀管理部門在不斷進行著下放權力的嘗試,另一方面具體業務機構又一直在尋求工作上的抓手,致使高等學校以行政化的方式和邏輯獲得並分配高等教育資源,始終達不到建立現代大學制度的目標。借此章程制定全面啟動之際,我們需要努力推動高校依法自主和按章辦學,協調好政府與高校的關系、完善學校的治理結構,認真將改革的成果以章程的形式㊣固定和規範卐下來。這就是筆者所指的全面啟動章程制定的裏程碑含意,即將章程的制定過程看作是現代大學制度改革※、建設和完善的過程,看作是促進高等學校發展的過程,章程是改革成果的體現。

                    2.章程可以視為政府與高校間的合約

                    由於此次章程制定的主體是各高校,因此很多人認為章程不必涉及政府與高校的關系,因為學校無權界定它,其實不然。首先,章程的上位法律已充分地規定了高等學校的法人地位;其次,《辦法》第五條明確表示高等學校的舉辦者、教育主管行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則,以章程明確界定與學校的關系;另外,《辦法》第二十三條還明確規定了教育行政部門卐的核準制度。核準即審核批準,表示認可,章程此時體現出了政府與高校間的合約價值。

                    現代大學制度的建立,有賴於一種科學的政府與高校的關系,方向是已經確立的政府宏觀管理、學校面向社會依法自主辦學的體制。為此,需要明確高校與政府的關系,充分尊重高校辦學自主權,規範政府管理高校的行為。

                   政府和高校都是為公共利益服務的機構,二者在存在形態和地位上有一定的獨立性和平等性,彼此的領域性質不同,應該以符合各自規律和運行規則的方式運轉。高校與政府部門間的平等、夥伴關系,並不意味高校可以在發展和管理上的無政府或無序。當今社會,高等教育已與社會經濟發展、國家綜合實力和競爭力緊密地聯系在一起,辦學已不僅僅是處理學校內部的事務,高校不能超越社會而獨立發展,政府也不可能放棄自己應有的責任。因此,有效的管理應是學校意誌和國家意誌的綜合體現,滿足著政府目標和高校自主的雙向要求,這樣才能實現學術和國家利益的最大化。問題的關鍵是什麽樣的管理模式能滿足這樣的要求。

                    政府對高校的合約管理是能滿足這種要求的一種方式。即在《高等教育法》等有關法律法規及國家發展戰略的框架下,政府對高校提出目標和要求、批準學校的章程和發展規劃,提供財政及政策支持、進行績效評估,高校在宏觀框架內實行自主辦學。章程可視為政府與高校間的一種合約。在性質上,這種合約關系為行政契約,界於行政行為和私法契約之間,兼具行政的公務性和契約的合意性。

                    3.章程展示著高校♀獨立法人的組織規程

                    章程需要向內外部昭示它是如何辦學和發展的,是如何依法治校、按章管理的。

                    章程首先要彰顯高校的使命。不同高校的使命是有差異的,使命及其具體的辦學目標與學校定位和人才培養特色密切相關。《辦法》第七條規定章程應載明學校的機構性質、發展定位,培養目標、辦學方向;經審批機關核定的辦學層次、規模;學校的主要學科門類等,充分表達了↓對使命的要求。明確使命,能使高校內部、政府部門、社會機構與大眾等主體從戰略高度思考學校的發展方向,也會對教師和學生的行為起到了一種潛移默化的指引作用。與使命一致的事情可以做,不遵循使命的事情不能做,保證高校不見利忘義、盲目發展。體現使命的辦學目標,一定要明確、具體、穩定,要能把學校的定位規範下來。

                    章程更『要清晰地界定內部治理關系。這種關系主要體現在決策機構、行政機構、學術機構的劃定上,包括機構間的運作程序,各機構及重要崗位的職責、義務等。不同高校的內部治理結構在大的組織框架下可以根據學校實際與發展需要而有所不同,應當有利於推進教授治學、民主管理,調動基層組織積極性。對此,《辦法》均有指導性意見。

                    二、章程的制定過程需要與高等教育的改革過程相銜接

                    章程是改革的成果,但改革不是一次完成的,章程的制定要體現改革的進程。一般而言,通用的文件總是規範著最基本的要求,甚至可以說是最低的要求,因為它要促進改革而不能限制改革,否則就會都定死了。因此,在許多改革的難點尚未突破的情況下,僅滿足於近一、兩年內把章程制定完成可能還不夠,因為此時的章程還很難具備大學憲法之效力。筆者認為,初步制定的章程需要有一個試行和完善期,這也是一個促進反思的過程,之後仍需不斷吸收改革的成果。待再經歷幾年的實踐探索、檢驗,各項改革已取得基本的成果,把它們吸收進來,到2020年形成規範性的正◇式章程,真正實現依法治教、按章辦學。主要涉及的改革有:

                    1.現代大學制度建設

                    加強章程建設是(教育規劃綱要)在完善中國特色大學制度中提出的重要內容,章程制定必須放在現代大學制度建設的框架下考慮。

                    按照《教育規劃綱要》的要求,推進政校分開、管辦分離,落實和擴大學校辦學自主權是現代大學制度建設的前提。為此,我們需要轉變政府管理職能,加強宏觀管理,由重過程管理轉向重目標管理,由直接管理為主轉向間接管理為主,由以審批項目、分錢分物為主轉向以搞好規劃、調控、監督和服務為主。在學校自身運轉方面,也要由過去主要根據上級的指令、指示、項目辦學,轉變為在國家大政方針指導下,學校依法辦學和面向社會自主辦學。總之,我們可以以制定章程為契機,推動高校的自主辦學工作,使高校的運行在有法可依的基礎上進一步地有章可循。

                    在高校內部治理結構方面,我們需要在充分把握大】學管理特點的基礎上,探討黨委領導、校長負責、教授治學的分工實現機制,使得黨委的領導權、校長的行政權和教授的學術權,不缺位、不越位。界定黨委和校長的職責∩,通過科學合理的責任分工保證辦學的有序並激發辦學的活力,黨委的領導權和決策權體現在重大事項上,校長在黨委重大決策的基礎上負責學校行政體系的運轉;註重學術和行政兩支隊伍的建設,二者的管理和激勵模式完全不同,不能混在一起,要精心鋪架學術人員和◤行政人員並行成長的學術生涯和管理生涯雙梯階發展道路,努力打造踏實、嚴謹、創新的學術業務隊伍和精幹、高效、專業化的行政管理隊伍;探討如何從制度上保證學術委員會對學術問題的決策作用,整合校級學術機構權力,賦予學術委員會最高學術決策權,統轄具有學術性質的各個委員會,以避免行政對各學術事務的分散掌控;加強基層學術組織建設,在院系層面◣建立教授會,作為重大問題的決策機構,強化學者共同體治理模式,學院院長實行教授會推舉、學校任命制,以院長為首的行政體系負責院系的正常運轉、執行學校的指示和教授會的決策;加強教職工代表大會、學生代表大會建設,保證民︻主監督機制。

                    章程應呈現高校與其它利益相關方關系的內容,明確社會各利益群體參與治理的方式。公辦高校要體現國家意誌和公共利益,可結合學校的自身定位要求突出一些重點,如高水平大學如何兼顧自主辦學和公共利益需求、行業特色大學如何加強與行業的聯系、地方大學如何與地方發展融為一體等。這些關系影響著高校的治理方式。

                    2.高校分類體系建設

                    《辦法》第十四條規定√章程應當圍繞提高質量的核心任務,明確學校保障和提高教育教學質量的原則與制度,第十七條規定高等學校起草章程,應當深入研究、分析學校的特色與需求。《教育規劃綱要》提出要建立高校分類體系,實行分類管理。發揮政策指導和資源配置的作用,引導高校合理定位,並提出逐步實施高等學校分類入學考試建立健全有利於促進入學機會公平、有利於優秀人才選拔的多元錄取機制建立動態調整機制,不斷優化高等教育結◣構……重點擴大¤應用型、復合型、技能型人才培養規模等具體內容。章程制定,應當反映學校的辦學特色。

                    提高高等教育質量需ξ要促進高校辦出特色。高校分類的根本目的是為了社會需求和人的選擇,大眾化教育階段和精英教育階段的本質區別不是培養不培養精英的問題,而是培養精英的多樣化問題,是精英範圍、領域、數量的擴展,社會需要多種多◥樣的創新人才。高等教育質量的提高離不開人才多樣化的實現,而多樣化是緊密地與人才培養體系和學校特色聯系在一起的,特色是大眾化階段高等教育質量有別於精英階段的根本所在,也可以說是這一時期學校教育質量的標誌。只有適齡學生接受的是有不同特色的高等教育,才能更好地滿足社會人才市場和個人個性特點的多樣性需求。高等學校需要克服同質化現象,在不同◥層次領域辦出特色,爭創一流。

                    高校辦出特色需要加強辦學模式改革。目前,我國學校教育的主要問題是太關註知識點,使學習成為知識點的強化和記憶,單純地強調教學方法可能解決不了創新人才的培養問題,今後需著力促進高校辦學模式的多樣化。辦學模式是教學模式的上位問題,高等學校的辦學模式貴在不同,貴在都能得到發↘展。我們需要加強辦學模式改革,充分鼓勵各種各樣的辦學模式及與之相適應的教學模式做精做好,鼓勵探索與創新,使多樣性中的每一部分都得到充分發展。這樣才能有質量和特色,當然前提是高校有辦學自主權。

                    不同的辦學模式組合出整㊣體和諧的高等學校體系。站在國家需求的角度看,人才培養首先需要有一個好的育人體系,因此需要加強高等學校體系建設,加強體系與社會的適應性,保證每所學校的質量和特色。人才培養模式改革,需要將高等教育建設的重點由一流的學校轉向一流的體系,以體系與社會的匹配性及體系內每所學校的卓越發展為標誌。政府要加強對高等學校發展的總體設計和分類←指導工作,以此作為新時期下改善和加強政府宏觀管理職能的重要推進措施,即通過規劃的手段把發展的內驅力引向重特色、質量的內涵發展上來。在此基礎上,促進高等學校面向社會依法自主辦學,提倡不同的辦學理念和辦學思路。

                    高校要合理界↑定自己的辦學使命和特色,並通過章程使其穩定和規範下來,促進內涵發展。中央部門直接管理的大學要為全國服務,註重為有誌青年公平地提供機會,增強國際開放性,加強創新;行業特色大學要加強行業和企業的參與,加強產學研合作,加強技術創新與應用;地方性高校要更多地為地方發展服務,有地方特色,加強應用。這裏的變化可能會多一些,如在通識教育和專業教育理念之間就♂有一個光譜地帶,不同的學校可有不同的選擇,這也是高等教育多樣化的基礎。

                    三、全面的章程制定工作啟於改革並終於改革

                    目前,各高校對章程的理解很不一樣,甚至不排除有些學校就打算等別的高校制定後借過來抄一抄、走個過場。其實,章程的意義主要不在文本,關鍵是能否使它起到應有☆的法理作用。章程制定需要與改革相適應,但改革可能是漫長的。作為大學憲法之稱的章程,要反映高等教育的基本規律和學校自身特色,要具有法律效力,也需要有穩定性,最終它應是相對規範的。規範的意義在於尊重規律和依法治教,包括內容和程序上的嚴肅性,後人不能因人而異。終於改革是相對意義的說法,指待《教育規劃綱要》中相關的改革目標基〓本實現後,把改革的成果以章程的形式固定和規範下來。

                    1.就一校而言章程制定需要有一個充分的協商過程

                    制定章程絕不僅僅是少數領導和行政部門的事情,必須有教師的廣泛參與。英國教育家懷特海說過,教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效保證。章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯系在一起的,需要各利益相關方的廣泛參與和充分協商,是一個凝聚力量、形成共識的過程。因此,《辦法》在第三章章程制定程序部分多條款地規定了相關協商內容。如第十七條提出全方位聽取意見,使章程起草成為學校凝聚共識、促進管理、增進和諧的過程;第十八條提出在校內公開聽取意見,充分論證;第十九條提出高等學校應當與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關部門充分溝通、協商。有些內容好像還略有重復,其實是在表明過程、協商的重要性。只有在構思未來發展時容納了更多的師生員工及其他利益相關者的意見,實施時才能得到較好的配合,章程才能發揮應有的效●用。

                    2.就全國而言應允許前期章程版本的簡繁多樣

                    《辦法》第二章具體規定了章程應包含的內容,但不同的人、不同的學校對章程的簡繁程度認識卻很不一致。如有的人認為應當簡潔,要原則一些,這樣才能經得起檢驗;也有人認為太原則的話則無法操作,形同虛設,應具體一些。

                    綜觀國外的大學章程,有簡有繁,如日本的比較簡短、英美的比較繁〓多,這與它們章程的歷史有關,日本也是在近幾年才開始制定其大學憲章的,從中可以看到一個由簡至繁的過程。簡與繁,代表了對辦學、對管理、對規律的認識和把握程度。由於近期我國高等學校的章程制定還是個新生事物,需要有個完ξ 善的過程。因此,不要期望章程的制定一步到位,章程在內容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程。初期,不會太繁,要定大事,要能經得起時間的檢驗,具體的細節可由章程之下的規章予以體現。應允許在滿足《辦法》要求的前提下有多種選擇,以利於工作開展。前期要允許多樣,鼓勵百花齊放,特別要鼓勵那些改革走在前面的高校拿出一些比較具體、比較細、比較有個性特點◇的章程版本來。

                    3.2020年後各校的章程應是規範的版本

                    章程的制定需要有充分的過程,以反映改革和認識的進程,但結果應是嚴謹和規範的,需要有權威性和嚴肅性。規範的版本並不是要求各校的章程一個模式,而是在保證國家要求基本內容的前提下盡量反映各自的特點,指各校▓自身的章程要穩定和規範。

                    完善後的章程應該是改革後的成果結晶,需要與現代大學制度建設和學校發展定位聯系在一起。高等教育的改革最終要建立讓廣大教師醉心於學術工作的機制,滿足社會和人的發展需求,創建有助於學術創新和學生健康成長的環境。而界定好政府與高校的關系,明確高校的治理結構,並以規範性的章程保證,是我國現代大學制度建設和學校科學發展的基本內涵。章程最終要成為學校依法自主Ψ 辦學的堅實保障。(作者:國家教育發展研究中心 馬陸亭  來源:《中國高等教育》2012年第5期)